L'ordinanza «contingibile e urgente» che di urgente non ha nulla: il caso della Spiaggia delle Due Sorelle di Sirolo (Marche)

Pubblicato il 3 luglio 2026

C'è un vizio sottile, quasi filosofico, che serpeggia nella prassi amministrativa italiana degli ultimi anni: l'abitudine a chiamare «emergenza» ciò che emergenza non è, per aggirare garanzie procedurali, istruttorie e partecipative che l'ordinamento prevede per le decisioni ordinarie. L'ordinanza sindacale n. 10 del 30 giugno 2026 del Comune di Sirolo, che detta la disciplina di accesso alla celeberrima Spiaggia delle Due Sorelle per l'intera stagione estiva, è un caso da manuale – e merita di essere raccontato.

Cosa prevede l'ordinanza

Il Sindaco di Sirolo ha disposto due misure principali, valide dal 1° luglio al 13 settembre 2026:

1. Il divieto assoluto di portare e lasciare sulla battigia o sulla spiaggia canoe, sup, windsurf, pattini, pedalò e qualsiasi natante similare. Chi arriva dal mare deve attraccare al campo boe appositamente realizzato nello specchio acqueo antistante.

2. L'obbligo di prenotazione gratuita tramite il sito www.turismosirolo.it per chiunque intenda mettere piede sull'arenile.

Violare queste disposizioni costa da 25 a 500 euro di sanzione amministrativa.

Fin qui, nulla di scandaloso: contingentare l'accesso a una spiaggia minuscola e iconica, assediata ogni estate da un turismo nautico fuori scala, può essere una scelta di buon senso. Il problema è come il Comune ha scelto di farlo.

Il trucco: l'articolo 54 del TUEL

L'ordinanza è adottata ai sensi dell'art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000 (il Testo Unico degli Enti Locali). È lo strumento che la legge mette in mano al Sindaco – non come capo dell'amministrazione, ma come ufficiale del Governo – per fronteggiare «gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana». È quel che si chiama ordinanza contingibile e urgente: un provvedimento extra ordinem, che può derogare alle leggi ordinarie, ma solo a tre condizioni tassative, scolpite da decenni di giurisprudenza amministrativa:

• Contingibilità: la situazione deve essere imprevedibile, eccezionale, non fronteggiabile con gli strumenti ordinari.

• Urgenza: non ci deve essere il tempo materiale per procedere con gli strumenti ordinari.

• Pericolo attuale: deve esserci un pericolo concreto e imminente per l'incolumità pubblica o la sicurezza urbana.

Ora, chiunque abbia frequentato la Riviera del Conero in agosto sa che l'assalto alla Spiaggia delle Due Sorelle non è una calamità imprevedibile piombata dal cielo a fine giugno 2026. È una condizione notoria, consolidata e ricorrente da anni. Il Comune stesso, del resto, lo sa benissimo: ha già stipulato convenzioni con i Traghettatori Riviera del Conero, ha già un bagnino e un addetto alla sicurezza che operano giornalmente, ha già realizzato il campo boe, ha già apposto segnali di pericolo e corde sotto la falesia. Insomma, ha già adottato – con gli strumenti ordinari – una serie di misure di gestione. Poi, d'improvviso, il 30 giugno, scopre l'emergenza e imbraccia l'art. 54.

Il TAR Campania – Salerno, con la sentenza n. 907/2025, lo ha detto con chiarezza cristallina: la contingibilità «consiste in una situazione imprevedibile ed eccezionale insuscettibile di essere fronteggiata con i mezzi ordinari previsti dall'ordinamento». Qui, di imprevedibile, non c'è proprio nulla.

Né contingibile, né urgente: il vizio genetico

C'è di più. L'ordinanza non si limita a un intervento-lampo di 48 ore per gestire un'ondata di calore eccezionale o un rischio frana. Stabilisce un regime di prenotazione obbligatoria per 75 giorni, l'intera stagione balneare. È una disciplina stabile, pensata per durare. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2942/2025, ha ricordato che l'ordinanza contingibile e urgente può derogare alle norme ordinarie solo «in via provvisoria e non definitiva, per corrispondere a una necessità temporanea e non permanente dell'ordinamento». Settantacinque giorni di prenotazione obbligatoria non sono provvisori: sono una regolazione ordinaria mascherata da emergenza.

Il TAR Sicilia – Palermo, con la sentenza n. 1089/2022, è stato ancora più esplicito: «non è possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti» e la reiterazione per il secondo anno consecutivo delle stesse misure straordinarie «contrasta con la natura eccezionale dello strumento». Parole che sembrano scritte per il caso di Sirolo.

E il pericolo per l'incolumità pubblica? L'ordinanza parla di «dimensioni ridotte» della spiaggia, di «numero indefinito di persone e natanti», di canoe e sup che «occupano una parte significativa dello spazio utile». Ma non c'è un solo dato tecnico: nessuno studio sulla capacità di carico, nessuna relazione della Capitaneria che attesti un pericolo imminente, nessuna valutazione di proporzionalità. Il generico disagio da sovraffollamento non è un «grave pericolo che minaccia l'incolumità pubblica» ai sensi dell'art. 54, comma 4-bis. Lo ha detto il TAR Sardegna, con la sentenza breve n. 546/2024: la «mera necessità di regolamentare e disciplinare l'utilizzo di un corso d'acqua al fine di evitare situazioni di tensione e conflittualità tra i diversi fruitori» non integra una situazione di pericolo tale da giustificare il ricorso allo strumento extra ordinem.

Il nodo della competenza: chi decide sulle spiagge?

C'è poi un profilo che tocca il riparto costituzionale delle competenze.

La Spiaggia delle Due Sorelle è demanio marittimo: appartiene allo Stato (art. 822 c.c., art. 28 Cod. Nav.). Le funzioni amministrative sono state in parte trasferite a Regioni ed enti locali, ma il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4573/2020, ha precisato che residuano in capo allo Stato le funzioni relative a interessi di portata nazionale. Il Comune non può, con un tratto di penna e senza una specifica delega regionale, limitare l'accesso a un bene demaniale che per definizione è destinato all'uso pubblico e alla fruizione collettiva.

Il TAR Campania – Napoli, con una recentissima sentenza (n. 869/2026) che affronta proprio il tema del contingentamento degli accessi a una spiaggia libera mediante prenotazione, ha affermato un principio di portata quasi costituzionale: «il demanio marittimo costituisce un bene comune con intrinseca vocazione alla fruizione collettiva» e «l'accesso al mare rappresenta una manifestazione di un diritto fondamentale della personalità fondato sugli articoli 2, 9 e 42 della Costituzione». Il contingentamento, dice il TAR, è ammissibile solo «in presenza di comprovate esigenze di tutela di interessi di pari rilievo costituzionale, quali la sicurezza e l'incolumità pubblica, e nel rigoroso rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza». Il principio di proporzionalità è un pilastro fondamentale del diritto amministrativo. Sotto tale profilo occorre che il provvedimento adottando abbia superato i criteri di idoneità (l'azione amministrativa deve essere idonea allo scopo perseguito), necessarietà (l'azione amministrativa deve essere necessaria per l'attuazione del fine perseguito e non devono esserci altre strade alternative) e proporzionalità in senso stretto (l'azione amministrativa deve essere proporzionale rispetto ai fini perseguiti e non deve comportare per i cittadini coinvolti sacrifici superiori all'obiettivo).

L'ordinanza di Sirolo, sotto questo profilo, è muta. Non spiega perché la prenotazione obbligatoria sia l'unica strada percorribile, non dimostra che misure meno invasive (contingentamento numerico motivato, regolamentazione oraria, delimitazione di spazi dedicati ai natanti) sarebbero state insufficienti. E così viola anche il principio di proporzionalità, che il TAR Toscana (sentenza n. 942/2017) ha declinato nell'obbligo per il Sindaco di «circoscrivere l'ambito di operatività delle misure, commisurando gli interventi alle esigenze concrete e adottando lo strumento meno gravoso».

Ma c'è un passaggio ulteriore, che getta una luce diversa sull'intera vicenda: la natura demaniale della spiaggia non è solo un problema di «chi decide», ma anche un indice sintomatico dello sviamento di potere. L'ordinamento, per i beni del demanio marittimo, ha già predisposto un arsenale di strumenti ordinari: l'art. 30 del Codice della Navigazione affida all'amministrazione marittima – non al Sindaco – la regolazione dell'uso del demanio e la polizia su di esso; l'art. 32 Cod. Nav. permette di delimitare zone; l'art. 34 Cod. Nav. consente di destinare aree demaniali ad altri usi pubblici con provvedimento ministeriale; l'art. 36 Cod. Nav. disciplina le concessioni. Quando il Sindaco ignora tutte queste strade – che pure richiederebbero istruttoria, coordinamento con la Capitaneria di Porto e valutazioni tecniche – e impugna direttamente l'art. 54 TUEL, sta cercando di ottenere con un tratto di penna ciò che l'ordinamento non gli consente con gli strumenti ordinari. Il TAR Calabria – Catanzaro, con la sentenza breve n. 1492 del 2018, lo ha detto con una formula che calza perfettamente: «le ordinanze contingibili e urgenti non possono essere legittimamente utilizzate per disciplinare situazioni ordinarie di gestione dei beni demaniali, in quanto tale strumento presuppone necessariamente il carattere della temporaneità delle misure adottate».

E qui lo sviamento si intreccia con un vizio di incompetenza: il Sindaco sta esercitando, in via ordinaria e per 75 giorni, una funzione – la regolazione dell'uso del demanio marittimo – che l'art. 30 Cod. Nav. assegna all'autorità marittima. Non fronteggia un'emergenza: gestisce il demanio. Il fine dichiarato è la sicurezza; il fine reale, desumibile dalla natura e dalla durata delle misure, è la regolazione ordinaria dell'accesso, che andrebbe perseguita con gli strumenti del Codice della Navigazione. Il TAR Lazio – Latina, sentenza n. 317 del 2015, ha chiarito che lo sviamento può essere desunto da «elementi concordanti quali le lacune dell'istruttoria circa i presupposti dichiarati e il contestuale riemergere di finalità diverse». Lacune istruttorie (nessuno studio di capacità di carico, nessuna relazione sul pericolo attuale) e finalità reale (gestione ordinaria del demanio): due indizi che nel caso di Sirolo si rafforzano a vicenda e rendono lo sviamento difficilmente contestabile.

Cosa poteva fare il Comune (e cosa non ha fatto)

Il Comune di Sirolo aveva – e ha – a disposizione strumenti ordinari perfettamente adeguati. Un regolamento comunale per la disciplina dell'accesso alla spiaggia, adottato ai sensi dell'art. 7 TUEL, con istruttoria tecnica, partecipazione dei portatori di interesse, pareri degli enti competenti (Capitaneria, Parco del Conero, Regione Marche). Oppure un'ordinanza sindacale ordinaria ex art. 50 TUEL, non qualificata come contingibile e urgente, nei limiti delle competenze comunali.

Scegliere la scorciatoia dell'art. 54 significa saltare a piè pari tutte queste garanzie. Significa decidere senza consultare, senza motivare adeguatamente, senza dimostrare che lo strumento ordinario sarebbe stato inadeguato. È, in una parola, uno sviamento di potere: l'uso di un potere attribuito dalla legge per un fine (l'emergenza imprevedibile) diverso da quello per cui è stato concretamente esercitato (la regolazione ordinaria della stagione balneare).

Cosa fare se ti arriva la sanzione: una guida pratica

Fin qui l'analisi giuridica. Ma immaginiamo la scena: sei in vacanza sulla Riviera del Conero, arrivi in sup alla Spiaggia delle Due Sorelle, trascini l'attrezzatura sulla battigia e un agente della Polizia Locale ti contesta la violazione. Oppure, più semplicemente, sei sbarcato dal traghetto senza prenotazione. Qualche settimana dopo ti arriva a casa l'ordinanza-ingiunzione: 200 euro di sanzione. Cosa puoi fare?

Primo passo: non pagare subito

La sanzione è irrogata ai sensi dell'art. 7-bis del D.Lgs. 267/2000, che prevede una sanzione da 25 a 500 euro per le violazioni delle ordinanze sindacali. Il procedimento è quello disciplinato dalla legge 689/1981: dopo la contestazione immediata (o la notifica del verbale), hai 30 giorni di tempo per presentare scritti difensivi e documenti all'autorità competente – nel caso di Sirolo, il Comune stesso – e puoi chiedere di essere sentito personalmente (art. 18 L. 689/81).

Questo passaggio è importante: ti permette di contestare la violazione già in sede amministrativa, prima ancora che venga emessa l'ordinanza-ingiunzione. Puoi allegare foto, video, testimonianze e argomentare nel merito. Se il Comune ritiene fondate le tue difese, archivia il tutto. Altrimenti, emette l'ordinanza-ingiunzione, che ti verrà notificata e che contiene l'importo esatto della sanzione e le spese.

Secondo passo: l'opposizione al Giudice di Pace

Ricevuta l'ordinanza-ingiunzione, hai 30 giorni dalla notifica per proporre opposizione davanti al Giudice di Pace di Ancona (competente per il luogo in cui è stata commessa la violazione, ai sensi dell'art. 6, comma 2, del D.Lgs. 150/2011). È il termine più importante di tutta la vicenda: se lo lasci scadere, la sanzione diventa definitiva e l'ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo. Non serve l'avvocato: puoi stare in giudizio personalmente (art. 6, comma 9, D.Lgs. 150/2011).

Il ricorso si propone con un atto scritto, anche informale, depositato in cancelleria o spedito per posta. Devi indicare:

• le tue generalità e il provvedimento impugnato;

• i motivi dell'opposizione (spiegare perché la sanzione è illegittima);

• la richiesta di annullamento dell'ordinanza-ingiunzione.

Il Giudice di Pace fissa l'udienza con decreto e ordina al Comune di depositare il rapporto e gli atti relativi all'accertamento. Attenzione: se il Comune non deposita questi atti, la Cassazione (sentenza n. 927/2010) ha chiarito che ciò «costituisce un decisivo elemento di giudizio idoneo a suffragare presuntivamente la sussistenza del fatto sul quale l'opponente ha fondato l'eccezione». In altre parole: se il Comune non produce i documenti, il giudice ne trae conseguenze a tuo favore.

Terzo passo: l'argomento-chiave – l'illegittimità dell'ordinanza presupposta

Qui sta il punto decisivo. La sanzione che ti viene contestata non esiste nel vuoto: poggia interamente sull'ordinanza sindacale n. 10 del 30 giugno 2026. Se quell'ordinanza è illegittima, la sanzione cade con essa.

La Cassazione a Sezioni Unite, con la sentenza n. 2645 del 1985, ha stabilito un principio consolidato: nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il giudice ordinario ha il potere di disapplicare l'atto amministrativo presupposto – cioè l'ordinanza su cui si fonda la sanzione – se lo ritiene illegittimo. E questo sindacato non si limita alla forma: si estende ai vizi sostanziali, inclusi l'incompetenza, la violazione di legge e l'eccesso di potere.

La Cassazione civile, sentenza n. 22894 del 2007, ha precisato che il giudice ordinario può verificare «la rispondenza delle finalità perseguite dall'amministrazione con quelle indicate dalla legge». Nel caso dell'ordinanza di Sirolo, come abbiamo visto, il fine dichiarato (l'emergenza) non corrisponde al fine reale (la regolazione ordinaria della stagione balneare): è uno sviamento di potere, vizio tipico dell'eccesso di potere, perfettamente sindacabile dal Giudice di Pace.

Nell'atto di opposizione, quindi, dovrai articolare questi motivi:

1. Difetto dei presupposti dell'art. 54 TUEL: l'ordinanza non fronteggia una situazione contingibile né urgente, ma una condizione nota e ricorrente.

2. Carenza di istruttoria e motivazione: non c'è alcuno studio tecnico, alcun accertamento di pericolo attuale.

3. Violazione del principio di proporzionalità: la prenotazione obbligatoria e il divieto assoluto di natanti sono misure sproporzionate rispetto all'obiettivo.

4. Sviamento di potere: lo strumento dell'ordinanza extra ordinem è stato usato per una regolazione ordinaria, in elusione delle garanzie procedimentali.

Puoi anche chiedere, nel ricorso, la sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato (art. 6, comma 7, D.Lgs. 150/2011), così da non dover pagare nelle more del giudizio.

Quarto passo: se l'ordinanza è già stata annullata dal TAR

Se nel frattempo il TAR Marche ha già annullato l'ordinanza sindacale – cosa probabile, per le ragioni esposte nella prima parte di questo articolo – la tua opposizione diventa ancora più solida. Puoi produrre la sentenza del TAR e chiedere al Giudice di Pace di prenderne atto, annullando l'ordinanza-ingiunzione per caducazione del suo presupposto.

In sintesi: cosa fare e cosa non fare

• Non pagare la sanzione senza prima aver valutato l'opposizione: il pagamento estingue il procedimento e ti priva di ogni possibilità di contestazione.

• Rispetta i 30 giorni dalla notifica dell'ordinanza-ingiunzione: è un termine perentorio, se lo perdi la sanzione diventa definitiva.

• Documenta tutto: se ti viene contestata la violazione, scatta foto, prendi nomi di testimoni, annota orari e circostanze. In giudizio faranno la differenza.

• Argomenta l'illegittimità dell'ordinanza presupposta: è la tua arma principale. Non limitarti a contestare la sussistenza della violazione in fatto («non ero sulla battigia», «avevo la prenotazione»), ma aggredisci il fondamento stesso del potere sanzionatorio.

Contestare una sanzione amministrativa fondata su un'ordinanza viziata non è un azzardo: è l'esercizio di un diritto. E nel caso dell'ordinanza n. 10 del Comune di Sirolo, gli argomenti per farlo non mancano.

Avvocato Giorgio Marchetti